Consiste en rebatir la opinión reiterada expresada por ambas instituciones respecto de que las mismas carecen o no tienen un modelo y un marco de actuación establecidos y que, en cambio, adaptan su gestión a las situaciones particulares que enfrentan. Sin embargo, desde una perspectiva histórica puede afirmarse que, por el contrario, esos organismos se han apoyado siempre sobre ciertos supuestos conceptuales sobre la economía que se han mantenido inalterables en el curso del tiempo, y que han contado con enfoques teóricos que lo han caracterizado en los distintos momentos.
Especialmente en el caso del FMI, aunque ello puede hacerse extensivo al Banco Mundial, han habido dos fundamentaciones conceptuales permanentes: la visión fundamentalista del mercado y su concepción del comercio internacional y los desequilibrios externos. El fundamentalismo del mercado ha sido un principio básico según el cual ambas instituciones depositan su confianza en la existencia de mercados que operan en libre y perfecta competencia. Como contrapartida a este supuesto teórico, se asigna al Estado un papel que se reduce a la mínima intervención de modo que no interfiera en los equilibrios óptimos de los diferentes mercados. En cuanto a la concepción del comercio exterior, ésta se apoya en una defensa de las ventajas comparativas que surgen de los diferenciales de costo y productividad, que se vinculan a la relativa abundancia o escasez de los recursos utilizados (incluida la tecnología). Para explotar, desarrollar y extender las ventajas del comercio internacional, según el FMI y el BM, se requiere que la movilización de las mercancías y capitales entre los países no estén sujetos a restricciones o proteccionismos comerciales ni tampoco a prácticas cambiarias discrecionales o desleales. Bajo este supuesto, el funcionamiento de las economías nacionales y del sistema internacional tendería naturalmente al equilibrio y a la estabilidad. Las bases de un sistema de relaciones económicas internacionales equilibradas radicarían, en definitiva, en el equilibrio interno de cada uno de los países asentado en un control del lado de la demanda agregada y el manejo adecuado de los ajustes cambiarios. Sobre estas premisas es que concretamente, el FMI se había orientado a tratar los desequilibrios financieros y de pagos con el exterior. Pero ahora pasó también a incursionar en la búsqueda de soluciones a los procesos inflacionarios nacionales, cuestión no contemplada expresamente entre las funciones que se le asignó en Bretton Woods. En cuanto a los enfoques teóricos que han caracterizado al FMI y sus propuestas en materia de política económica, se pueden destacar las siguientes a lo largo del tiempo: a) su enfoque tradicional de la inflación y la estabilidad macroeconómica, b) su enfoque de la estabilización bajo la concepción monetaria de la balanza de pagos, c) su enfoque del ajuste o de las reformas estructurales. Conviene señalar que estos enfoques no se excluyen entre sí, sino que —con matices— son complementarios a lo largo del tiempo. El enfoque tradicional de la inflación y la estabilidad macroeconómica del FMI se puede sintetizar en los siguientes términos: la inflación y el déficit de la balanza de pagos obedece a desequilibrios circunstanciales generados por una capacidad de demanda (deseo de comprar con dinero o crédito) que es superior a las posibilidades inmediatas de la oferta interna de bienes y servicios y de la capacidad de importar. El FMI atribuye esos desequilibrios al equivocado manejo de las políticas macroeconómicas gubernamentales. En ese sentido, los frentes que, a su entender, deben ser atacados por una política de estabilización son el cambiario, el monetario-crediticio y el fiscal. En la esfera cambiaria, las recomendaciones del FMI en sus políticas iniciales de estabilización entre 1950 y 1960 fueron propender al equilibrio de la balanza de pagos por la vía de devaluaciones del tipo de cambio. En la esfera monetario-crediticia se recomendaba contener la presión que el Estado realizaba para obtener fondos que no provenían legítimamente del ahorro como manera de financiar su presupuesto, como recurrir a la emisión monetaria, aumentar su crédito interno o buscar financiamiento internacional. También recomendaba limitar el endeudamiento privado eliminando la tasa de interés negativa aplicada a los créditos como parte de una política de subsidio a las empresas y adoptar una tasa de interés positiva.
Finalmente, en el campo fiscal, el FMI cuestionaba el crecimiento desproporcionado de los gastos públicos respecto a sus ingresos, buscando un menor déficit público. En particular, hizo siempre gran hincapié en las partidas de transferencias que provienen de las políticas de subsidios a bienes y servicios de los consumidores que, a su entender, distorsionan el libre funcionamiento de esos mercados y aumentan la ineficiencia. El enfoque de estabilización bajo una concepción monetaria de la balanza de pagos se corresponde a una redefinición que el FMI propugnó sobre todo a partir de la década de los setenta del siglo pasado, estrechamente vinculada a una fase de expansión financiera internacional, de modernización de los mercados de capitales y de desarrollo de la banca múltiple. En el marco de economías abiertas se promueve la tendencia a volver convergentes los precios y las tasas de interés internas con las internacionales. Para ello, las políticas de estabilización deben propender a mantener fijo el tipo de cambio o sujetarlo a una flexibilidad muy limitada, así como mantener tasas de interés positivas. Las implicaciones de este enfoque fueron las siguientes: el tipo de cambio sobrevaluado comenzó a operar como ancla antiinflacionaria y el equilibrio de la balanza de pagos, cualquiera que fuese el déficit en cuenta corriente, pasó a depender del financiamiento externo. De este modo, la tasa de interés positiva y el tipo de cambio sobrevaluado comenzaron a constituirse en instrumentos de atracción del capital externo y de restricción del crédito interno. Finalmente, el enfoque del ajuste o de las reformas estructurales ha sido el aporte teórico más reciente que, en honor a la verdad, tiene como antecedentes los trabajos realizados con esa misma orientación por el Banco Mundial. Conviene subrayar que esa clase de enfoques no significa en absoluto que el FMI haya renunciado a sus políticas de estabilización macroeconómica. Tampoco ha renunciado del todo al manejo del tipo de cambio como un ancla inflacionaria, aunque en los años recientes ha manejado otras alternativas monetarias como el establecimiento de los objetivos de inflación, que se vincula al empleo prioritario de las tasas de interés interbancario. La novedad de este nuevo enfoque de las reformas estructurales es que el mismo no opera, como ha sido la regla general, con una visión coyuntural o de corto plazo, sino que como su título lo indica, se trata de cambios en estructuras económicas que pretenden a mediano plazo apuntalar los procesos de crecimiento sostenibles y alcanzar los objetivos de estabilidad financiera. Conviene subrayar que la concepción que subyace bajo el enfoque de cambios estructurales no implica para el FMI reconocer ninguna suerte de desequilibrios, inestabilidad o crisis del sistema capitalista y de los mercados. Por el contrario, es precisamente en nombre de recobrar la estabilidad de precios internos, el equilibrio de las relaciones internacionales y una asignación óptima de los recursos, que ese organismo reclama la realización de esas reformas. Su carácter estructural se deriva de la persistencia histórica de las distorsiones a corregir y lo perentorio de los cambios necesarios a realizar en materia organizativa e institucional que no son sensibles a los instrumentos convencionales. Las reformas estructurales que el FMI encara desde una filosofía neoliberal se asienta sobre tres pilares interrelacionados: apertura externa o liberalización en el funcionamiento de los mercados, impulso a la privatización y desregulación. En lo que concierne a la apertura externa, hay una mención constante a la necesidad de que la asignación y la movilización de recursos se ajusten a los lineamientos del mercado internacional. Por su parte, la privatización se corresponde a cambios institucionales que tienden a reducir los espacios que ocupa el Estado en materia económica y financiera. Eso se logra transfiriendo empresas públicas al sector privado mediante traspaso o venta de empresas públicas o coparticipación en servicios estratégicos o nacionalizados. Finalmente, el FMI está a favor de la desregulación en el funcionamiento de los mercados, lo que equivale a restringir la capacidad y las funciones reguladoras del Estado. En lo que concierne al pensamiento del Banco Mundial, su trayectoria teórica ha estado ligada al objetivo del crecimiento económico, que ha sido el propósito fundamental que ha animado sus préstamos. Al respecto, este trabajo reconoce los siguientes enfoques que en el curso del tiempo han caracterizado la gestión del Banco: un enfoque convencional del crecimiento, un enfoque del crecimiento que integra las necesidades sociales básicas y un enfoque de crecimiento económico hacia afuera con reformas estructurales. El enfoque convencional del crecimiento que inspiró al Banco Mundial en la década de los años cincuenta y sesenta del siglo pasado, concebía ese proceso como la transformación de una economía tradicional, eminentemente agrícola, en otra moderna de tipo industrial que requería como requisito fundamental mejorar las condiciones de su infraestructura. Conforme la concepción del Banco sobre el crecimiento económico, se establecía como relaciones fundamentales, las que, cuantitativamente, se entablaban entre la formación del ahorro y la inversión por un lado, y la de este binomio con el circuito circular asociado a la expansión productiva.
Corresponde anotar que ese proceso de crecimiento estaba supeditado a la aplicación de las políticas de estabilización macroeconómica, a modo de crear un clima adecuado para las inversiones, el financiamiento externo y la formación de ahorro externo. Ciertamente, el siguiente enfoque de crecimiento que integra las necesidades sociales básicas constituyó un viraje al enfoque del desarrollo del Banco Mundial que se correspondió con la administración de Robert McNamara (ex Secretario de Defensa) en la dé- cada de los años setenta del siglo pasado. El afán del Banco por contemplar la pobreza y las necesidades sociales básicas sólo puede comprenderse si se tiene en cuenta, la importancia que adquirían la crisis económica y financiera internacional y las luchas de liberación y de cambio social que agitaban a numerosos países latinoamericanos, africanos y asiáticos en esa época. El alegato teórico del Banco, en contraste con lo planteado anteriormente, fundamentaba que la lucha contra la pobreza y la satisfacción de las necesidades básicas no era un resultado automático del crecimiento económico, dado que los beneficios de dicho crecimiento no llegaban a las grandes mayorías de las poblaciones de los países subdesarrollados. Por lo mismo, el Banco Mundial consideró en esos años que un mayor crecimiento debía crear los recursos necesarios para lograr una mayor protección social. Conjuntamente con esa nueva visión, se revisaban ciertos conceptos respecto al patrón de desarrollo. En ese sentido, el Banco Mundial comenzó a criticar la preferencia por el sector industrial como motor del crecimiento ya que restaba importancia al sector agrícola. El desarrollo deficiente de este último sector había generado limitaciones a la expansión del mercado interno, insuficiente producción de alimentos y volúmenes de exportación reducidos. El modelo industrial proteccionista de sustitución de importaciones, según el Banco Mundial, había vuelto poco competitivo al sector industrial, limitando el ritmo de crecimiento y provocando déficit en el comercio exterior. Por esas razones, el Banco Mundial comenzó a incursionar en la modernización de la agricultura (Revolución Verde), proponía dar un tratamiento más abierto a las inversiones extranjeras en la industria por sus aportes tecnológicos y de productividad y diversificó sus preocupaciones y préstamos en el ámbito demográfico (control de la natalidad), en el desarrollo urbano y en el campo educativo (mayor aproximación de la formación profesional a las necesidades de los procesos productivos). El Banco estimaba que el enfoque del crecimiento que incluyera la satisfacción de las necesidades básicas debía lograrse por la vía de elevar la productividad rural e industrial, promover la pequeña y mediana industrias con una mayor organización y participación de los destinatarios de los proyectos y aumentar el suministro de los servicios básicos.
El más reciente enfoque del Banco Mundial ha consistido en propugnar un modelo de crecimiento exportador (hacia afuera) asociado a la necesidad de realizar ajustes estructurales. La orientación preferente de producir bienes transables internacionalmente, abarcaba a la industria pero se combinaba con la necesidad específica de expandir las exportaciones mineras y agrícolas, de acuerdo con la disponibilidad relativa de los recursos naturales de cada país. En el caso de América Latina, incluso, se detallaban los países con mejores condiciones más favorables en el campo de la minería y de la agricultura.
En el marco de este enfoque de crecimiento hacia afuera, el Banco Mundial daba un gran énfasis a determinados bienes o commodities: carne, alimentos balanceados para animales, pescado, madera y papel, frutas y legumbres. Respecto a estos dos últimos productos, se asignaba a México un papel destacado. Este nuevo enfoque del Banco seguía fundamentando que las principales fuerzas motrices del crecimiento económico estaban en los procesos de formación de ahorro e inversión. Pero ante los reales desequilibrios externos (léase crisis de la deuda externa en los años ochenta), privilegiaba en su estrategia la necesidad de un proceso de crecimiento hacia afuera, basado en exportaciones tanto manufactureras como de origen primario, así como en el ingreso de capitales externos. Conviene subrayar que aunque las ayudas a los servicios sociales se mantuvieron, las necesidades sociales básicas y el tema de la pobreza ya no forman parte de este nuevo enfoque del crecimiento que propugna el Banco Mundial, especialmente en los años noventa del siglo pasado. Este enfoque del Banco se complementa con la necesidad de remover distorsiones estructurales que históricamente, a su entender, habían obstaculizado el crecimiento económico. Si en el pasado esas distorsiones eran “indeseables”, ahora, en los umbrales del capitalismo del siglo XXI, el Banco Mundial considera que las mismas se volvieron “insostenibles”.2 El enfoque de ajustes estructurales propuesto por el Banco Mundial, es precursor del mismo enfoque ya expuesto por el FMI y de la síntesis conocida como el Consenso de Washington.
Natali Cardenas
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